Λογιστικός έλεγχος του χρέους:

Ένα θεμελιώδες δημοκρατικό δικαίωμα!

Ενώ όλες οι ενδείξεις συγκλίνουν ότι επίκειται η συγκρότηση επιτροπής λογιστικού ελέγχου του ελληνικού δημόσιου χρέους με πρωτοβουλία της προέδρου του Κοινοβουλίου Ζωής Κωνσταντοπούλου, οι αλλεπάλληλες δηλώσεις της και οι άλλες σχετικές ειδήσεις κάνουν ήδη το γύρο της Ευρώπης προκαλώντας ενδιαφέρον και ενθουσιασμό  στις τάξεις των κοινωνικών κινημάτων και ειδικά εκείνων για τον έλεγχο του χρέους σε χώρες όπως η Γαλλία, το Βέλγιο, η Ιταλία, η Ιρλανδία και κυρίως, η Ισπανία! Την ίδια ώρα στη χώρα μας, φαίνεται να αυξάνονται η περιέργεια αλλά και οι απορίες για αυτόν τον λογιστικό έλεγχο που παραμένει σε μεγάλο βαθμό άγνωστος και μυστηριώδης. Τίποτα λοιπόν πιο χρήσιμο  για να φωτιστούν κάποιες πτυχές του, και συγκεκριμένα οι νομικές, από την παράθεση ενός σχετικού αποσπάσματος από το βιβλίο «Ανοίγουμε τα Βιβλία του Χρέους – Τι είναι και πώς γίνεται ο λογιστικός έλεγχος του δημόσιου χρέους», που κυκλοφόρησε το 2011 από τις εκδόσεις Αλεξάνδρεια.*

Γ. Μητραλιάς

Οι νομικές πτυχές του λογιστικού ελέγχου

Στο κεφάλαιο αυτό, παρουσιάζουμε τις διάφορες νομικές πτυχές του λογιστικού ελέγχου του χρέους: στο πρώτο μέρος, τα επιχειρήματα για το δικαίωμα στην πραγματοποίηση ενός τέτοιου ελέγχου Στο δεύτερο μέρος, τα κύρια νομικά σημεία αναφοράς κατά την εξέταση μιας δανειακής σύμβασης, προκειμένου να εντοπιστούν ενδεχόμενες παρατυπίες ή άλλα ελαττώματα.

Ι. Το δικαίωμα στο λογιστικό έλεγχο 

 (…) Την πρωτοβουλία του λογιστικού ελέγχου μπορούν να πάρουν διάφοροι παράγοντες της δημόσιας ζωής. Δεν χωρεί όμως αμφιβολία ότι σε τελική ανάλυση η κυβέρνηση είναι που μπορεί να αποφασίσει, στη βάση των συμπερασμάτων ενός λογιστικού ελέγχου, να μην πληρώσει το τάδε ή το δείνα χρέος και να προσφύγει στη δικαιοσύνη. Η πίεση και/ή ο συντονισμός με τις δημόσιες αρχές αποδεικνύεται λοιπόν απαραίτητος.

• Το δικαίωμα στον λογιστικό έλεγχο ως δικαίωμα των δημόσιων αρχών: το δικαίωμα να δρουν και να αποφασίζουν νόμιμα 

 Στον τομέα του διεθνούς δικαίου, σημαντικές συμβολές θεωρητικού χαρακτήρα (βλ. μεταξύ άλλων τα άρθρα των καθηγητών A. Sach και J. Hanlon) αποτέλεσαν σπουδαία στηρίγματα για την ανάπτυξη μιας νομολογίας, την ώρα που δεν είχαν ακόμη αναπτυχθεί ειδικοί διεθνείς κανόνες. Ο δημόσιος λογιστικός έλεγχος είναι το κατεξοχήν εργαλείο με το οποίο υλοποιείται πλήρως η αρμοδιότητα των δημόσιων αρχών στον τομέα του εθνικού δικαίου. Επιτρέπει όντως στις κυβερνήσεις να αποφανθούν για τον έννομο ή άνομο χαρακτήρα του δημόσιου εξωτερικού χρέους. Στην περίπτωση της Βραζιλίας, ο δημόσιος λογιστικός έλεγχος του χρέους είναι συνταγματικά κατοχυρωμένος και συνιστά απολύτως κρατική αρμοδιότητα: σε τελική ανάλυση, είναι αρμοδιότητα της δημόσιας εξουσίας του ενδιαφερόμενου κράτους να αποφασίσει, στη βάση της άσκησης των εσωτερικών αρμοδιοτήτων και αφού αναλύσει τη νομιμότητα του χρέους, να το εξοφλήσει ή όχι.

 Με τον ίδιο τρόπο, όταν μια κυβέρνηση αρνείται να πραγματοποιήσει λογιστικό έλεγχο, εναπόκειται στους πολίτες το δικαίωμα να το απαιτήσουν μέσω της άσκησης του δικαιώματος στη συλλογή υπογραφών, ή επικαλούμενοι τις κυβερνητικές υποχρεώσεις, τα πολιτικά και αστικά δικαιώματα καθώς και τις συνταγματικά καθορισμένες εγγυήσεις σε κάθε χώρα. 

• Το δικαίωμα στο λογιστικό έλεγχο ως δικαίωμα των πολιτών: το δικαίωμα να γνωρίζεις και να απαιτείς επανορθώσεις

 Ο λογιστικός έλεγχος πολιτών θέτει την προβληματική του δικαίου και της νομιμότητας του χρέους στην καρδιά του ζητήματος του χρέους. Περιλαμβάνει την ιδέα των επανορθώσεων και επιτρέπει μιαν ανάλυση του παρελθόντος που οριοθετεί τις ευθύνες, είτε εκείνες που αναλήφθηκαν στο εσωτερικό είτε εκείνες των πιστωτών, και ορίζει το απεχθές τμήμα ή αυτό που σημαδεύεται από τον άνομο χαρακτήρα του χρέους. Ο λογιστικός έλεγχος αποτελεί έτσι μια κοινωνική και οικονομική προστασία των πολιτών επιπλέον του νομικού επιχειρήματος για μια ακύρωση του χρέους. 

Α. Να ορίσουμε τη νομιμότητα ή την παρανομία του εξωτερικού χρέους: ένα κυρίαρχο δικαίωμα και ένα καθήκον των δημόσιων αρχών

 Καμιά κυβέρνηση δεν θα έπρεπε να πληρώνει ένα εξωτερικό χρέος που θα είχε οριστεί νομικά ως παράνομη ή άνομη πράξη, με το πρόσχημα ότι υπάρχει τάχα διεθνής υποχρέωση. Σύμφωνα με τους κανόνες του δημόσιου δικαίου, ο καθορισμός του έννομου ή άνομου χαρακτήρα του εξωτερικού χρέους είναι αρμοδιότητα των δημόσιων αρχών. Πράγματι, κάθε κυβέρνηση, ως όργανο του κράτους, έχει το δικαίωμα και την υποχρέωση να ασκεί τις εσωτερικές αρμοδιότητές της στο πεδίο της αξιολόγησης των δημόσιων χρεών ειδικά, μέσω της προσφυγής στον δημόσιο λογιστικό έλεγχο και μέσω μιας αντίστοιχης φορολογικής έρευνας που θα επέτρεπαν να εξακριβωθούν οι ευθύνες και να διωχθούν οι υπεύθυνοι. Επιπλέον, τα κινήματα πολιτών, με την ιδιότητα του άμεσου θύματος του χρέους, έχουν το δικαίωμα να αμφισβητήσουν την εγκυρότητα των υποτιθέμενων χρεών και να ζητήσουν, στηριζόμενα στα διεθνώς αναγνωρισμένα ανθρώπινα δικαιώματα, επαρκείς επανορθώσεις αν αποδειχτούν οι ζημιές και βλάβες που προκλήθηκαν από τις πράξεις της κυβέρνησης.

Β. Να απαιτήσουμε και να πραγματοποιήσουμε λογιστικό έλεγχο: ένα θεμελιώδες δικαίωμα

1. Το δικαίωμα να μετέχουμε στις δημόσιες υποθέσεις του κράτους

 Η οικουμενική διακήρυξη των δικαιωμάτων του ανθρώπου το 1948 ορίζει ότι «Κάθε πρόσωπο έχει το δικαίωμα να μετέχει στη διεύθυνση των δημόσιων υποθέσεων της χώρας του, είτε άμεσα είτε μέσω αντιπροσώπων…» (άρθρο 21).

Μια παρόμοια διάταξη απαντάται επίσης διατυπωμένη στη Διεθνή Συνθήκη για τα πολιτικά δικαιώματα και τα δικαιώματα των πολιτών του 1966, που ενισχύει αυτό το δικαίωμα εγκαθιδρύοντας την προστασία των πολιτικών δικαιωμάτων, ειδικότερα του δικαιώματος στην άμεση συμμετοχή στις δημόσιες υποθέσεις (άρθρο 25α). 

 Έχουμε ήδη αναφέρει ότι το εξωτερικό χρέος, ως κυβερνητική πράξη, δεσμεύει κρατικούς πόρους με την ευρεία έννοια: οικονομικούς πόρους, ανθρώπινους πόρους, φυσικούς πόρους, εθνικούς προϋπολογισμούς, κ.λπ. Με την πράξη του δανεισμού, είναι το ίδιο το κράτος που δεσμεύεται και μαζί του, όλος ο πληθυσμός. Έτσι, όταν μια κυβέρνηση ενεργεί ως όργανο του κράτους, έχουμε μια ουσιαστικά δημόσια ενέργεια: οι συνέπειές της θα γίνουν άμεσα αισθητές από τους πολίτες. Από αυτό απορρέει το δικαίωμα των πολιτών να μετέχουν «στις δημόσιες υποθέσεις»: όλοι οι πολίτες έχουν το δικαίωμα, κάθε φορά που το όργανο του κράτους ενεργεί ως δημόσια δύναμη, να απαιτήσουν από τη κυβέρνηση να τους δώσει λογαριασμό. Ο έλεγχος των πολιτών εμφανίζεται έτσι ως βασικό στοιχείο που απορρέει από το δικαίωμα να μετέχεις στις δημόσιες υποθέσεις.

Δίνοντας στους πληθυσμούς δικαίωμα ελέγχου πάνω στη χρησιμοποίηση των κεφαλαίων, ο λογιστικός έλεγχος πολιτών επιτρέπει επίσης τη δημιουργία μιας δομής ικανής να διαχειριστεί την επιστροφή κακώς αποκτηθέντων αγαθών και τη χρησιμοποίησή τους προς όφελος των πληθυσμών.

Είναι τότε δυνατό για μια συνταγματική κυβέρνηση που νοιάζεται να βελτιώσει τις συνθήκες ζωής των πολιτών και να τερματίσει τις σοβαρές παραβιάσεις των ανθρώπινων δικαιωμάτων, που προκαλεί ο φαύλος κύκλος του χρέους, να αποφασίσει να προχωρήσει σε λογιστικό έλεγχο και σε μια έρευνα της εισαγγελικής αρχής ώστε να επιτρέψει δικαστικές ενέργειες που αποδίδουν ευθύνες και δικαιολογούν την αναστολή των πληρωμών και τη καταγγελία του χρέους.

2. Το δικαίωμα στην πληροφόρηση: ένα ανθρώπινο δικαίωμα 

Αναφορικά με το δικαίωμα στην πληροφόρηση η παραπάνω συνθήκη του 1966 ορίζει τα εξής:

«Κάθε πρόσωπο έχει δικαίωμα στην ελευθερία έκφρασης. Αυτό το δικαίωμα περιλαμβάνει την ελευθερία να αναζητήσει, να αποδεχτεί, να διαδώσει κάθε λογής πληροφορίες και ιδέες, χωρίς να λαβαίνει υπόψη τα σύνορα, με προφορικό, γραπτό και έντυπο τρόπο» (άρθρο 19).

Από τη μεριά της, η επιτροπή των ανθρωπίνων δικαιωμάτων υπογράμμισε πρόσφατα ότι η άσκηση της δημοκρατίας περιλαμβάνει:

α) τη διαφάνεια της διαχείρισης των δημόσιων υποθέσεων και της διοίκησης σε όλους τους τομείς της κοινωνίας και την υποχρέωση να λογοδοτεί

β) πραγματική συμμετοχή της κοινωνίας των πολιτών. 

 Η πρόσβαση στην πληροφόρηση είναι ένα δικαίωμα που μπορεί να θεωρηθεί θεμελιώδες όσον αφορά τις κυβερνητικές πράξεις και ειδικά όταν η κυβέρνηση συνάπτει δημόσια δάνεια που δεσμεύουν τους κρατικούς πόρους. Πρέπει να σημειωθεί ότι, στο διεθνές νομικό επίπεδο, αυτό το δικαίωμα έχει αναγνωριστεί από σχεδόν το σύνολο των κρατών που έχουν κυρώσει τη Διεθνή Σύμβαση για τα πολιτικά δικαιώματα και τα δικαιώματα του πολίτη του 1966 – με την αξιομνημόνευτη εξαίρεση των Ηνωμένων Πολιτειών που, πάνω από 30 χρόνια αφού την υπέγραψαν, αρνούνται πάντα πεισματικά να την κυρώσουν.

Ο στόχος αυτού του δικαιώματος είναι να έχουν οι πολίτες πρόσβαση στην τεκμηρίωση και στις πληροφορίες που βρίσκονται στα χέρια της δημόσιας εξουσίας. Αυτό το δικαίωμα συνεπάγεται, ως φυσική συνέπεια, ότι οι δημόσιοι υπάλληλοι και τα κρατικά όργανα έχουν την υποχρέωση να διευκολύνουν την εφαρμογή αυτής της ελεύθερης άσκησης. Όσον αφορά το πεδίο εφαρμογής της διάταξης της Συνθήκης του 1966, είναι πολύ ευρύ. Η έκταση του παραπάνω άρθρου μπορεί να θεωρηθεί ότι περιλαμβάνει το δικαίωμα κάθε πολίτη να αναζητήσει, να ζητήσει και να αποκτήσει τις πληροφορίες που αφορούν τους νόμους, τα διατάγματα, τις διοικητικές πράξεις, τις αποφάσεις και κανονισμούς, τους προϋπολογισμούς και ισολογισμούς, τα μνημόνια, έγγραφες αναφορές, δηλώσεις του πόθεν έσχες δημοσίων υπαλλήλων και κρατικών στελεχών και, γενικά, κάθε είδος ντοκουμέντου: έγγραφα, φωτογραφίες, εγγραφές που βρίσκονται στην κατοχή του εγκαλούμενου δημόσιου οργάνου και υπό τον έλεγχό του. Η άσκηση του δικαιώματος στην πληροφόρηση περιλαμβάνει την επιθεώρηση και την αναπαραγωγή ντοκουμέντων, την ανάλυση φακέλων και ντοκουμέντων, την επιλογή επίσημων ντοκουμέντων και το δικαίωμα να προσφεύγεις σε αντίγραφα.

 Ό,τι αφορά το εξωτερικό χρέος εμπίπτει επίσης στο πεδίο εφαρμογής αυτής της διάταξης: δεν μπορούμε να επικαλεστούμε τη μυστικότητα των διαπραγματεύσεων με τους μελλοντικούς πιστωτές ή της αναδιαπραγμάτευσης του εξωτερικού δημόσιου χρέους, για να εμποδίσουμε την πρόσβαση των πολιτών στις πληροφορίες που τους είναι απαραίτητες για να γνωρίσουν τον τρόπο με τον οποίο γίνεται η διαχείριση των δημόσιων πόρων. 

Η άσκηση αυτού του δικαιώματος συνδέεται άρρηκτα με τη δημοκρατία, που δεν μπορεί να συνοψιστεί μόνο στις εσωτερικές πλευρές της λειτουργίας του κρατικού μηχανισμού (περιοδικές εκλογές κάθε τρία ή τέσσερα χρόνια…). Όπως τόνισε σωστά η επιτροπή των ανθρωπίνων δικαιωμάτων του ΟΗΕ, η δημοκρατία και η άσκηση των σχετικών δικαιωμάτων περιλαμβάνουν επίσης τη διαφάνεια και την υποχρέωση να λογοδοτούν.

Η δημοκρατία και ο δημοκρατικός έλεγχος των πράξεων της κυβέρνησης συνεπάγονται χωρίς καμιά αμφιβολία για τους πολίτες το δικαίωμα:

α) να γνωρίζουν αυτά που αποφασίζει η κυβέρνηση στο επίπεδο των διεθνών σχέσεων γενικά και στο οικονομικό και χρηματιστικό επίπεδο ειδικότερα

β) να συμμετέχουν ενεργά στη διαδικασία κάθε φορά που τα αγαθά του κράτους, οι δημόσιοι πόροι, οι φυσικοί πόροι, η ευημερία του πληθυσμού (προϋπολογισμοί υγείας, παιδείας…) μπορούν να «υποθηκευτούν» λόγω των δημόσιων χρεών που έχουν συναφθεί στο όνομα και κατ’ αντιπροσώπευση των πληθυσμών. 

Κατά συνέπεια, η ερμηνεία του περιεχομένου του δικαιώματος στην πληροφόρηση περιλαμβάνει σίγουρα την απαίτηση του εξωτερικού χρέους. Εξού και η σημασία του δικαιώματος στην πληροφόρηση ως θεμελιώδους ανθρώπινου δικαιώματος. Πράγματι, χωρίς τις εγγυήσεις για την πρόσβαση στα ντοκουμέντα όπως είναι οι δανειακές συμβάσεις, οι συμφωνίες με τους διεθνείς χρηματοδοτικούς θεσμούς, οι όροι χρηματοδότησης, κ.λπ., ο λογιστικός έλεγχος δεν θα μπορούσε να πραγματοποιηθεί. Συνοψίζοντας, είναι αλήθεια ότι ο λογιστικός έλεγχος αποτελεί το καταλληλότερο εργαλείο για να εξασφαλιστεί η διαφάνεια και η ομαλότητα των κυβερνητικών ενεργειών.

Για να εξασφαλιστούν αυτά τα δικαιώματα, όπως άλλωστε και ο λογιστικός έλεγχος, απαιτείται η δράση ενός ισχυρού κοινωνικού κινήματος πολιτών. Αυτή είναι μια ουσιαστική προϋπόθεση. 

Γ. Έκταση του λογιστικού ελέγχου

 Το πεδίο εφαρμογής του λογιστικού ελέγχου περιλαμβάνει την ανάλυση όλων των χρεών που συνάφθηκαν από τις δημόσιες αρχές με δημόσιους ή ιδιωτικούς θεσμούς ανεξάρτητα από τη φύση του καθεστώτος. Αλλά και όλα τα ιδιωτικά χρέη που συνάφθηκαν από ιδιωτικές επιχειρήσεις και στη συνέχεια μεταβιβάστηκαν στο κράτος, από την οποία μεταβίβαση ωφελήθηκαν σημαντικά τα υποκαταστήματα των πολυεθνικών. Από αυτή την άποψη, στόχος του λογιστικού ελέγχου είναι να ρίξει φως σε γεγονότα και κυβερνητικές νομικές ενέργειες, είτε πρόκειται για ενέργειες ενός δικτατορικού καθεστώτος είτε ενός συνταγματικού. 

Στην πραγματικότητα, το ζητούμενο είναι να απαντηθούν τρία βασικά ερωτήματα: «πόσα χρωστάμε», «σε ποιον χρωστάμε» και «γιατί χρωστάμε». Και μερικές φορές ακόμα και: «χρωστάμε στ’ αλήθεια;». Σε αυτό το πλαίσιο, η συμμετοχή των συνδικάτων, των αγροτών, των γυναικείων κινημάτων, των νέων, των ιθαγενικών κινημάτων και άλλων είναι απαραίτητη προϋπόθεση προκειμένου ο λογιστικός έλεγχος να πραγματοποιηθεί με διάφανο και αντικειμενικό τρόπο, αποτρέποντας να γίνουν οι πιστωτές ταυτόχρονα δικαστές και διάδικοι. Με αυτή την έννοια, ο λογιστικός έλεγχος θα χρησιμεύσει ως προνομιούχο πλαίσιο για να καθοριστεί ο βαθμός ευθύνης των δημόσιων αρχών στη διαδικασία του εξωτερικού χρέους καθώς και η ευθύνη των πιστωτών, τόσο των ιδιωτών (τράπεζες) όσο και των δημοσίων (ΔΝΤ/Παγκόσμια Τράπεζα). Αλλά, κυρίως, προκειμένου οι υπεύθυνοι, πέρα από τον καθορισμό του παράνομου ή απεχθούς χαρακτήρα του χρέους, να απολογηθούν για τις πράξεις τους. Συνεπώς ο λογιστικός έλεγχος δεν συνοψίζεται σε μια πράξη τεχνικής φύσης: είναι πριν απ’ όλα ένα εργαλείο δημοκρατικού ελέγχου βαθύτατα πολιτικό. Είναι επίσης ένα εργαλείο στραμμένο προς το μέλλον μέσα από τη δημιουργία οργάνων για τον έλεγχο της διαδικασίας του χρέους από τους πολίτες.

Στο επίπεδο των διεθνών οικονομικών και χρηματιστικών σχέσεων που παραπέμπουν στα ανθρώπινα δικαιώματα, ο λογιστικός έλεγχος μπορεί να παίξει ρόλο-κλειδί. Πράγματι, αυτά τα δικαιώματα επηρεάζονται άμεσα από τις πολιτικές που εφαρμόζουν οι κυβερνήσεις ως επακόλουθο των «συστάσεων» του ΔΝΤ και της Παγκόσμιας Τράπεζας, πράγμα που προκαλεί την παραβίαση των ανθρωπίνων δικαιωμάτων, όπως τόνισε χαρακτηριστικά η επιτροπή ανθρωπίνων δικαιωμάτων του ΟΗΕ.

*«Ανοίγουμε τα Βιβλία του Χρέους – Τι είναι και πώς γίνεται ο λογιστικός έλεγχος του δημόσιου χρέους», των Ερίκ Τουσέν, Μαρία Λουσία Φατορέλλι, CADTM και Jubilee South, σε μετάφραση, επιμέλεια και προλεγόμενα του Γιώργου Μητραλιά.